qui leur sont propres.

Ainsi, dans les communes rurales et dans les villes qui ne forment pas plus d'un canton, le conseil municipal, sous la présidence du maire, forme le conseil de recensement pour la garde nationale. Dans les autres communes, le conseil municipal est encore le principal élément des conseils de recensement qui doivent être formés (V. Garde nationale). Les dépenses de la garde nationale sont aussi réglées par le conseil municipal, puisqu'elles sont votées, réglées et surveillées comme toute autre dépense municipale (L. 22 mars 1831, art. 79. V. no 413 et vo Garde nationale).—Enfin, les conseils municipaux règlent pareillement la répartition des travaux nécessaires à l'entretien et aux réparations qui sont à la charge des habitants (L. 28 pluv. an 8, art. 15. V. Voirie).

384. Les dépenses de la commune sont obligatoires ou facultatives. Le rapport de M. Vivien précise admirablement les motifs de cette distinction, V. p. 259, nos 180 et suiv. Il établit le droit des conseils municipaux de régler les dépenses communales, parce qu'administrateurs de la réunions d'habitants ayant une communauté d'intérêts, ils doivent participer à la gestion des fonds communs.-Mais il fait ressortir à côté de ce droit celui de l'État, qui doit maintenir l'unité dans le gouvernement général du pays, et aussi celui qui lui appartient de protéger et défendre les communes contre elles-mêmes, et de les empêcher de s'anéantir, en les forçant de faire les dépenses qui sont nécessaires pour le maintien du régime municipal. Ainsi toute dépense qui peut affecter l'État et les intérêts généraux, ou qui est ordonnée par une loi, ou qui est l'accomplissement d'une obligation publique ou privée, ou enfin qui intéresse essentiellement l'existence même de la commune, est obligatoire.-Au contraire, toutes les dépenses que la commune a intérêt à faire pour accroître sa prospérité, pour donner une vie plus active à la commune, mais qui ne sont pas des dépenses nécessaires, dans le sens juridique et rigoureux de ce mot, sont facultatives (V. Rapports, p. 242 et suiv., nos 50, 101 et suiv., 180 et suiv.).

Cette division des dépenses en obligatoires et facultatives est une heureuse innovation. Souvent des difficultés s'étaient élevées entre l'administration supérieure et les officiers municipaux, parce que des dépenses avaient été imposées d'office à certaines communes. Il était impossible qu'il n'y eût pas de discussions sur une matière qui n'était pas réglée par les lois. Souvent l'autorité supérieure avait recommandé aux préfets d'user de leur droit avec modération. Une disposition législative, qui met fin à toute controverse, est un bienfait pour le gouvernement: c'en est un pour les communes dont les droits se trouvent ainsi fixés. Cependant la démarcation était déjà établie. En effet, on divisait les dépenses en ordinaires et extraordinaires. Les dépenses extraordinaires représentent en quelque façon les dépenses facultatives, et les dépenses ordinaires les dépenses obligatoires. Mais on entendait spécialement par dépenses ordinaires celles qui étaient portées annuellement au budget de la commune, et qui pouvaient être acquittées par les ressources ordinaires du budget (V. ord. 6 sept. 1815 et no 559).

§ 1. Dépenses obligatoires.

385. On a remarqué que la loi du 18 juillet 1837, qui, dans son art. 30, a donné l'énumération de toutes les dépenses communales obligatoires, n'avait eu qu'à prendre les dispositions éparses des lois et règlements en vigueur. Quoi qu'il en soit, il est heureux pour les officiers municipaux et pour les administrés qu'un texte de loi ait ainsi circonscrit les obligations des communes. Cependant le § 21° de cet article décide qu'outre les dépenses énumérées, les communes doivent considérer encore comme obligatoires celles qui sont mises à leur charge par une

disposition des lois, ce qui s'applique tant aux lois antérieures qu'aux lois postérieures. La pratique a fait connaître les dépenses obligatoires pour les communes, d'après les lois antérieures, et des lois nouvelles en ont créé d'autres. Il semble donc qu'il serait convenable de modifier cet art. 30 pour le tenir toujours complet, afin qu'il réponde dans tous les temps à l'intention de ses rédacteurs (L. 18 juillet 1837, art. 30; ord. régl. 31 mai 1838, art. 431). Nous suivrons l'ordre de l'art. 30, pour présenter ce sujet. 386. 1° Entretien, s'il y a lieu, de l'hôtel de ville ou du local affecté à la mairie. On voit par le contexte même de ce paragraphe, qu'il n'est pas toujours nécessaire de mettre des dépenses au budget communal, pour l'entretien du local affecté à la mairie. Ces mots, s'il y a lieu, prouvent que, dans l'hypothèse où l'entretien ne devrait rien coûter, aucune somme ne devrait figurer au budget. L'entretien de tout local destiné à la mairie est obligatoire, ce qui comprend les bâtiments, quels qu'ils soient, où la mairie est établie. Il importe peu, par conséquent, que l'édifice soit à la commune ou qu'il soit loué. Mais on ne peut pas étendre l'obligation de l'entretien forcé à tous les édifices communaux. Sans doute, il est d'une mauvaise gestion de ne pas entretenir les bâtiments appartenant aux communes; mais comme quelques-uns de ces bâtiments peuvent être inutiles, le législateur a voulu restreindre l'obligation de l'entretien à celui qui est affecté à la mairie. C'est ce qui résulte du rejet d'un amendement par lequel un député, M. Peyre, avait demandé que l'on comprît, dans ce paragraphe, l'entretien des autres édifices communaux, notamment de ceux qui servent à la perception de l'octroi (V. M. Bost., t. 2, no 611). - - V. Rapp., p. 260, no 185. 387. Dans quelques localités, on donnait autrefois des logements dans l'hôtel de ville à certains fonctionnaires. Une circulaire du ministre de l'intérieur, du 13 nov. 1810, enjoint aux préfets de veiller à ce que désormais ces bâtiments soient entièrement réservés au service public. Ainsi, ils ne peuvent pas être occupés par le maire ou tous autres agents municipaux dont les fonctions sont essentiellement gratuites. Il ne faudrait pas conclure néanmoins de cette circulaire que, suivant les cas, on ne pourrait pas loger dans l'hôtel de ville, soit le concierge, soit les secrétaires ou archivistes. La nécessité de surveiller leurs bureaux et garder le dépôt des pièces placées à la mairie ferait aisément considérer leur logement comme la conséquence d'un service public. Au surplus, le ministre exprimait que sa circulaire avait pour objet d'empêcher que des maires, adjoints ou autres administrateurs fussent logés dans les hôtels de ville (Rec. de circ., t. 2, p. 240).

388. Les dépenses d'entretien varient avec les besoins de l'année. S'il s'agit d'un local loué, il faudra pour les fixer se reporter au bail passé avec le propriétaire: autrement on resterait dans le droit commun d'après lequel les seules réparations locatives seraient à la charge de la commune et constitueraient seules les dépenses d'entretien dont nous nous occupons ici. Du reste on comprend que, pour les travaux à faire en vertu de cette obligation de la commune locataire, ils sont donnés dans la forme tracée par la loi, pour les travaux communaux V. Marché adm., Louage adm., Trav. publ.

389. 2° Frais de bureau et d'impression pour le service de la commune. - En général c'est dans la loi du 11 frim. an 7 que sc trouve la source de toutes les dépenses obligatoires des com. munes; cependant c'est un arrêté du gouvernement en date du 4 therm. an 10 (art. 12), qui a obligé les communes à porter i leur budget annuel un chapitre pour les frais d'administration. Un arrêté des consuls du 17 germ. an 11 régla la somme à laquelle les frais de bureau et d'impression devait être portée.L'art. 1 de cet arrêté portait que « dans toutes les villes qui ont 20,000 fr. de revenu et au-dessus, et dont la population est au-dessous de cent mille âmes, les frais d'administration, qui consistent en abonnements de journaux, registres de l'état civil, bois, lumière, encre, papier, ports de lettres, impressions et affiches, greffiers-secrétaires, commis, agents, huissiers, sergents, appariteurs, sonneurs, gardes champêtres et employés quelconques, les fêtes nationales et dépenses imprévues, sont fixés à 50 cent. par habitant, sur les états de population arrêtés en conseil d'État. »V. Rap., p. 268, no 236. 390. Néanmoins, dans les bureaux de beaucoup de mairies,

les frais se sont élevés au delà de ce qui était fixé par cet arrêté de l'an 11. C'est pourquoi le ministre de l'intérieur a cru, en 1836, devoir tracer aux préfets la marche à suivre dans l'hypothèse où un conseil municipal, par suite des besoins réels de la commune, viendrait à dépasser le taux de 50 cent. par habitant. Il a dit: « Dans ce cas, il ne faudrait pas rejeter du budget ce supplément d'allocation, mais seulement il suffirait de le comprendre au chapitre des dépenses extraordinaires, sauf à le porter plus tard à celui des dépenses ordinaires, s'il était possible, sans enfreindre les dispositions de la loi. » (Lettre min. 15 juin 1836.) Au surplus, la preuve que l'arrêté du 17 germ. an 11 ne doit être considéré que comme un document à consulter, c'est que la commission de la chambre des députés avait voulu, en 1835, introduire ses dispositions dans le projet de loi et que cette chambre vota le rejet de cet amendement sur la proposition de M. Vivien. V. M. Bost, t. 2, no 612.

391. La nomenclature établie dans le paragraphe que nous commentons n'est pas limitative; ainsi, selon l'importance de la commune, on doit comprendre dans les expressions frais de bureau les traitements de tous les agents nécessaires au service communal. C'est l'opinion émise par M. le ministre de l'intérieur le 10 novembre 1838, dans un avis en réponse à la question de savoir si le traitement d'un officier de santé devait être considéré comme dépense obligatoire: — « De l'impossibilité, dit le ministre, où se trouve le maire ou l'adjoint délégué par lui, de s'assurer par lui-même des décès, dans une ville populeuse, résulte l'obligation d'en charger un agent ayant les connaissances requises pour un semblable service; et c'est ce qui a lieu dans la plupart des grandes villes; la dépense de ce traitement étant la conséquence d'une obligation imposée par la loi, peut être considérée comme autorisée implicitement par l'art. 30 de la loi du 18 juillet 1837, n° 2, suivant les explications contenues dans la circulaire du 17 août de la même année, concernant les dépenses prescrites par des lois spéciales. Toutefois il faut se reporter ici aux dispositions de la législation antérieure, c'est-àdire à l'arrêté du gouvernement du 17 germ. an 11, relatif aux dépenses de l'administration des communes. - La question se réduit donc à savoir si les frais d'administration de la ville, augmentés du traitement d'un officier de santé chargé de constater les décès, ne dépasseraient pas 50 cent. par habitant. Dans ce cas, ce traitement pourrait être imputé légalement sur les frais de bureau de la mairie. Dans le cas contraire, ce n'est qu'en opérant des réductions sur les autres dépenses du service qu'on pourrait parvenir à pourvoir à ce besoin, et comme en résultat il s'agit d'une dépense obligatoire sur laquelle, M. le préfet, il vous appartient de statuer, vous devriez en toute hypothèse, le conseil municipal préalablement entendu, procéder, conformément aux dispositions combinées des art. 30 et 39 de la loi du 18 juillet. »

-

392. Cette opinion doit servir de règle pour tous les cas analogues; elle devrait notamment être suivie à l'égard des secrétaires de mairie. Ces fonctionnaires n'ont plus, il est vrai, de caractère public, ainsi que l'a établi un avis du conseil d'État du 2 juill. 1807 (V. no 305), mais dans les communes où leur service est indispensable, ce sont des agents qui concourent à l'exécution des obligations légales, et par conséquent leur traitement est une dépense obligatoire.

393. Autrefois, les facteurs de la poste aux lettres ou messagers-piétons, étaient payés par les communes : leur traitement devait figurer parmi les frais de bureau; mais la loi du 3 juin 1829 ayant mis cette dépense à la charge de l'État, ces employés ne doivent plus figurer dans les dépenses obligatoires de la commune.

394. L'arrêté du 17 germ. an 11 ne s'appliquait qu'aux villes ayant 20,000 fr. de revenu et moins de 100,000 habitants. D'où il suit que pour les grandes et les petites communes, il n'y

avait aucune règle fixe. Cependant il était important de poser des bases sur lesquelles les frais de bureaux devraient être calculés, car le préfet ou une ordonnance du roi peuvent les inscrire d'office au budget communal, et, à défaut de règle, l'arbitraire pourrait se glisser facilement. Les besoins des grandes communes sont si évidents et si certains, que l'on ne peut craindre que leurs conseils municipaux refusent de fixer leurs frais de bureaux. Aussi n'a-t-il rien été statué sur ce point. Quant aux petites communes, l'administration supérieure doit déterminer la somme destinée aux frais de bureau et d'impression en prenant pour base la moyenne de cette dépense pendant les trois dernières années. C'est ce qui résulte d'une lettre ministérielle du 22 déc. 1837 et d'une ord. du cons. d'État, du 26 juin 1839, aff. com. Saint-Arnoult (V. Dict. gén. d'admin., p. 353). Les frais d'administration des communes sont payables par douzièmes, et les mandats relatifs à ces dépenses doivent être délivrés à la fin de chaque mois (Inst. gén. min, des fin. 17 juin 1840, art. 857).

A l'égard des frais d'impression une circulaire du 25 nov. 1836 porte que les fonds destinés à cette dépense doivent être centralisés, à titre de cotisations municipales à la caisse du receveur général, et employés sur les mandats du préfet. Une autre circulaire du 17 janv. 1837 donne la liste exacte des pièces, registres, rôles, etc., dont les prix sont imputables sur les fonds de cotisations. 395. 3° Abonnement au Bulletin des lois. Cette obligation communale fut établie dans le principe par un arrêté des consuls du 29 prair. an 8 et confirmée par un décret du 25 mai 1811. Il est rationnel en effet que les magistrats municipaux chargés journellement de faire l'application des lois soient tenus de recevoir le recueil officiel qui les publie. D'un autre côté, c'est par l'envoi du Bulletin des lois que se fait la promulgation des actes du gouvernement. Il semble résulter de ce fait que le Bulletin devrait être envoyé gratuitement à toutes les communes. Cependant la loi leur fait une obligation de s'abonner à ce recueil.

--

Le prix de l'abonnement au Bulletin des lois a été réglé à 6 fr. par an. Lorsque des modifications sont apportées à des lois qu'il importe de publier de nouveau avec les corrections du législateur, on demande aux communes un supplément de prix qui varie d'après l'étendue des documents nouveaux; c'est ainsi que le prix du Bulletin a été augmenté en 1832, 1840 et 1842 (circ. min., 22 déc. 1840; 22 juill. 1842). Le prix de la table, qui est publiée tous les dix ans, ne figure pas non plus dans celui de l'abonnement. L'achat de cette table est facultatif (circ. min., 31 août 1843). Les maires doivent, sous leur responsabilité personnelle, veiller à la conservation du Bulletin des lois. Un avis du ministre de l'intérieur du 25 juin 1830 porte que si le maire sortant n'en fait pas la remise à son successeur par un état régulier, les numéros égarés ou détruits doivent être mis à sa charge. Malheureusement cette responsabilité reçoit rarement son exécution, et l'on se plaint avec raison du désordre et de l'état de dégradation du Bulletin des lois dans les trois quarts des communes. Lors de la discussion de la loi actuelle, M. Pataille, signalant cet inconvénient, proposa, comme moyen d'y remédier, de comprendre les frais de reliure dans l'abonnement obligatoire, mais cet amendement fut rejeté.

Le ministre de l'intérieur recommande souvent aux communes d'acheter des ouvrages de droit administratif; ces dépenses ne sont pas obligatoires. Il a été dressé, par exemple, une série de tableaux contenant les principales lois relatives à notre droit politique et administratif, et des circulaires ont recommandé aux communes de se les procurer (circ. min. 29 août 1842) (1). Ce n'est là qu'un simple conseil, parce que ce qu'il y a d'obligatoire, c'est seulement l'acquisition du Bulletin. Cependant, d'après une circulaire ministérielle du 10 avril 1843, les préfets ont été

autorisés à acheter ces tableaux sur les fonds des amendes de police correctionnelle; mais comme ces amendes font partie des recettes communales et que leur emploi a été réglé par une ord. du 30 déc. 1823, il semble qu'en changeant la destination de ces fonds sans l'aveu des conseils municipaux, le ministre a outrepassé ses pouvoirs. Le ministère de l'intérieur fait aussi publier un recueil de ses circulaires, instructions et décisions, dont il recommande fréquemment l'achat aux communes (circ. min., 21 août 1841, note min. 15 avril 1842); mais il n'y a encore là rien d'obligatoire.-Il en est de même du recueil des actes administratifs publiés par chaque préfecture: la loi n'en a point fait une dépense obligatoire; elle doit donc être considérée comme facultative.

396. 4° Frais de recensement de la population. — Ces frais consistent ordinairement dans les fournitures des cadres imprimés dont le prix doit être imputé sur les fonds des cotisations municipales. Cependant lorsque, dans les communes populeuses, les maires déléguent des commissaires pour agir par quartiers, les frais qui proviennent de cette mesure rentrent également dans le paragraphe ci-dessus. Les recensements qui revenaient autrefois assez fréquemment, puisqu'aux termes des lois des 22 juill. 1791 et 10 vend. an 4, sur la police des communes, ils devaient se faire annuellement, doivent maintenant être faits seulement tous les cinq ans (V. Contrib. dir. et Patente, Population).

D'après une ord. du 30 déc. 1836 le recensement de la population, doit se faire tous les cinq ans; il a eu lieu en 1841, et une ordonnance royale l'a, de nouveau, prescrit en 1846. Il se renouvellera donc en 1851, et ainsi de cinq en cinq années. Une circulaire ministérielle avait réglé les formes de celui de 1841 et donné des modèles à suivre (circ. min. 2 avr. 1841). En 1846, une nouvelle circulaire, qui seule doit être consultée aujourd'hui, a réglementé cette matière, expliqué son but et tracé les formes dans lesquelles le travail doit être opéré. Elle a, au surplus, donné de nouveaux modèles (circ. min. 6 mai 1846, V. Populat). | 397. 5° Frais des registres de l'état civil et de la portion des tables décennales à la charge des communes. - La connaissance exacte et permanente de l'état civil des citoyens étant pour la commune une des conditions essentielles d'ordre et d'existence, il était naturel que l'état mit à sa charge les frais nécessaires pour constater cette situation. Dans ces expressions frais des registres, il faut comprendre non-seulement le coût des registres eux-mêmes, mais les frais de transport et le timbre des feuilles qui les composent. C'est ce qui résulte de trois instructions, la première du 13 mai 1810), relative aux registres et aux formules qui doivent y figurer, la seconde concernant les frais de timbre, sous la date du 28 oct. 1814, et la troisième du 18 août 1825, ayant pour objet les prix de transport (V. Recueil de circul. min., t. 1, p. 349, t. 2, p. 185, t. 5, p. 410).- Aux termes de l'art. 1 de la loi du 20 juill. 1807, les tables alphabétiques des actes de l'état civil doivent être refondues tous les lois formeraient, chacune, un tableau à part, collé sur un carton ; à peu près comme les tableaux qui figurent dans les salles des écoles primaires. Onze tableaux sont imprimés ou sous presse.

Le 1 tableau contient la charte (avec ses relations aux lois qui la développent et la complètent). Le 2°, un choix sommaire d'articles du code civil (dans leurs rapports spéciaux et habituels avec les habitants des campagnes). - Le 3, un choix sommaire d'articles du code pénal (dans leurs rapports spéciaux et habituels avec les habitants des campagnes). · Le 4o, la loi sur l'organisation municipale. — Le 5o la loi sur les attributions municipales.- Le 6o, la loi sur les chemins vicinaux. — Le 7o, la loi sur les contributions directes. Le 8°, la loi sur la police rurale. La 9, la loi sur le recrutement. - Le 10, la loi sur l'instruction primaire. Le 11, la loi sur la garde nationale.

Chaque loi est sommairement annotée : - - 1° Par les principaux arrêts du conseil d'État et de la cour de cassation; 2° Par les circulaires ministérielles dont on donne la date; 3° Par la liste des ouvrages et traités spéciaux sur la matière. — Chaque loi présente donc ainsi distinctement l'ensemble le plus complet de dispositions textuelles qui ait encore été mis sous les yeux des municipalités rurales. Les jours de séance, l'instituteur, qui est d'ordinaire le secrétaire de mairie, suspend les tableaux à la muraille où leur ensemble est de nature à frapper les yeux du conseil qui choisit la loi dont il a besoin, et, la séance finie, le secrétaire replace les cartons l'un sur l'autre dans l'armoire de la mairie où ils ne peuvent ni se déchirer, ni se tacher, ni se perdre, et où ils ne tiennent tout juste que la place d'un seul volume in-folio. Cette invention très-simple

dix ans pour n'en faire qu'une seule par commune. L'art. 3 dispose que ces tables sont faites en triple expédition, dont l'une pour le greffe, l'autre pour le préfet et la troisième pour chaque commune. Et enfin, les art. 6 et 7 portent que les expéditions destinées aux communes sont payées par chacune d'elles à raison d'un centime par nom, non compris le prix du timbre, et que chaque feuille doit contenir quatre-vingt-seize noms ou lignes (V. Instr., 25 nov. 1836).-V. Acte de l'état civil nos 41 et s. 398. 6° Traitement du receveur municipal, du préposé en chef de l'octroi et frais de perception. Les premières règles sur le traitement des receveurs des communes ont été tracées par la loi du 11 frim. an 7, les arrêtés du 4 therm. an 10 et du 17 germ.an 11 dont le dernier porte (art. 5) que ces traitements ne devaient pas dépasser 5 p. 100, dans les communes dont les revenus ne s'élevaient pas à plus de 100,000 fr. et demi pour 100 sur l'excédant de 100,000 fr.-D'après les décrets du 30 frim. an 13, et du 24 août 1812, le traitement des receveurs municipaux se composait de remises proportionnelles déterminées, sur la proposition du conseil municipal, par le préfet, lorsque les percepteurs remplissaient les fonctions de receveurs municipaux, et par ordonnance royale, lorsque les fonctions avaient été conférées à des receveurs spéciaux, par exemple, dans le cas où les revenus de la commune excédant 30,000 fr., le conseil municipal avait demandé qu'ils fussent perçus par un receveur municipal spécial. Les percepteurs receveurs n'avaient de remises ni sur le produit des centimes additionnels ni sur le dixième des patentes, parce qu'ils en recevaient déjà en qualité de percepteurs; les receveurs spéciaux étaient rétribués sur l'ensemble de leurs recouvrements. Le maximum des remises était pour les communes ayant plus de 10,000 fr. de revenu: -4 p. 100 sur les premiers 20,000 fr. de recettes ordinaires, dans les communes dont les recettes étaient confiées aux percepteurs des contributions; 5 p. 100 sur les premiers 20,000 fr. de recettes ordinaires, dans les communes où les recettes étaient confiées à des receveurs spéciaux.-Et dans toutes les communes, 1 p. 100 sur les sommes excédant 20,000 fr., jusqu'à un million; et demi p. 100 sur toutes celles qui s'élevaient au delà d'un million.-Ce tarif ne procurait aux percepteurs-receveurs, que de très-modiques augmentations de traitement, peu en rapport avec le surcroft de travail et de responsabilité communale dont ils étaient chargés. La loi du 18 juill. 1837 accrut encore les obligations des percepteurs, restreignit la faculté accordée aux communes d'obtenir des receveurs spéciaux, et, pour toute compensation, rangea le traitement des receveurs municipaux parmi les dépenses obligatoires des communes (art. 30, no 6). — Des réclamations s'élevèrent de la part des comptables; des renseignements furent demandés aux préfets, et les ministres de l'intérieur et des finances arrêtèrent un projet d'ordonnance qui fut soumis au conseil d'État, et qui devint ensuite l'ordonnance royale du 17 avr. 1839, rectifiée par une autre ordonnance du 23 mai de la même année (V. no 161).-Les ordon. réunit donc la facilité de lecture, par la grosseur du caractère; la mise à la main inévitable de la loi qu'on cherche, puisqu'elle est appendue au mur; l'ensemble complet de la législation dont on use dans les campa gnes; l'indication sommaire et suffisante des arrêtés, circulaires et ouvrages sur la matière; la conservation des lois, par la solidité du cartonnage et la remise des tableaux dans l'armoire de la mairie, à la garde du secrétaire. On exciterait par là les membres du conseil municipal à s'instruire, en ce qui les touche, des lois de leur pays, et on ne leur donnerait que des idées nettes, positives, textuelles, corrélatives et d'ensemble.

Enfin, le prix de douze tableaux n'irait pas au delà de 6 fr., et (comme ils ne devraient être renouvelés qu'en cas de modification, chose rare pour des lois d'intérêt général et qui n'aurait lieu que partiellement) la dépense que l'achat de ces tableaux causerait à une commune ne monterait pas même à 1 fr. par an. — Cette proposition, monsieur le préfet, qui tend à répandre dans nos campagnes une connaissance plus générale et plus intelligente de nos lois, m'a paru utile et digne d'être accueillie. "J'ai pensé que vous pourriez appeler sur elle l'attention du conseil général pour que son approbation excite dans les conseils municipaux le désir de la mettre à profit, et pour que le conseil général aide même, s'il y a lieu, les communes pauvres d'un vote d'encouragement. — Je vous fais passer trois de ces tableaux, non encore cartonnés, que vous pourrez mettre sous les yeux du conseil général.

Recevez, etc. Signé: T. Duchâtel.

des 17 avril et 25 mai 1839 se sont proposées d'établir un mode uniforme d'évaluation des traitements des receveurs municipaux, pour toutes les communes de France, et pour tous les établisse-. ments de bienfaisance. La ville de Paris a été seule exceptée.— Ce traitement se compose de remises proportionnelles portant à, la fois sur les recettes ordinaires et extraordinaires (inst. fin., 17 juin 1840, art. 1063). Les nouvelles ordonnances sont donc, en général, plus favorables aux comptables; et bien qu'elles aient maintenu la disposition du décret du 24 août 1812, qui réserve aux conseils municipaux la faculté de réduire d'un dixième le traitement des receveurs municipaux, un grand nombre

(1) Espèce · — ( Ville d'Orléans.) — Deux ordonnances des 17 avril et 23 mai 1839, modifièrent la législation en vertu de laquelle étaient calculés les traitements des receveurs municipaux. Les innovations les plus importantes introduites par les deux ordonnances, consistaient surtout en ce que le traitement de ces fonctionnaires, au lieu de se composer, comme autrefois, de remises proportionnelles réglées uniquement sur les recettes ordinaires, dut, a l'avenir, se composer aussi des remises proportionnelles calculées sur les dépenses tant ordinaires qu'extraordinaires et sur les recettes extraordinaires. Ces ordonnances ayant été rendues applicables à toutes les communes du royaume, ainsi qu'aux établissements de bienfaisance, Paris excepté, des réclamations s'élevèrent de la part d'un assez grand nombre de conseils municipaux; mais, comme il ne pouvait appartenir au ministre d'arrêter l'exécution de ces règlements, il fit inscrire d'office, au budget des communes opposantes, le traitement du receveur municipal, calculé d'après les ordonnances des 17 avril et 23 mai 1859, par application de l'art. 39 de la loi du 18 juill. 1837, sauf la réduction du dixième de ce traitement en vertu de la faculté qui en est réservée aux conseils municipaux par le décret du 24 août 1812.

Parmi les municipalités auxquelles cette décision fut appliquée se trouva la ville d'Orléans. Sa réclamation était fondée sur ce que, d'après la législation antérieure, le traitement du receveur municipal avait été fixé à la somme invariable de 3,600 fr.; que ce traitement n'avait pas paru insuffisant aux comptables qui avaient perçu jusqu'ici les deniers communaux, puisqu'ils n'avaient formé aucune réclamation; que par les nouvelles bases d'évaluation résultant des ordonnances de 1839, ce traitement se trouvait tout a coup élevé à 5,600 fr., contre le vœu du conseil municipal, et même sans que le receveur l'eût demandé. La réclamation du conseil municipal ne fut pas admise, et le 12 fév. 1840, il fut rendu une ordonnance royale dont l'art. 1, paragraphe dernier, est ainsi conçu : « En exécution des ordonnances des 17 avril et 23 mai 1839. et sur le vu de la délibération du conseil municipal, le taux des remises à allouer aa receveur municipal est fixé aux chiffres du tarif compris dans lesdites ordonnances, réduit d'un dixième. »

Recours au conseil d'État contre cette ordonnance, par voie contentieuse. La ville soutient que les ordonnances des 17 avril et 23 mai 1839 sont contraires aux principes de l'administration municipale et à la loi du 18 juill. 1837; que ces ordonnances sont, pour la caisse municipale, la cause d'un préjudice de 2,000 fr.; qu'enfin l'ordonnance du 12 fév. 1840 a été rendue sans que le conseil municipal en eût délibéré, ainsi que l'exige l'art. 39 de la loi du 18 juill. 1837.

A l'égard de l'illégalité des ordonnances des 17 avril et 23 mai 1839, « On pourrait soutenir, a dit la ville d'Orléans, que la loi du 18 juill. 1837 a, par les art. 30 et suiv., nécessairement abrogé les règlements antérieurs relatifs au traitement des receveurs municipaux, pour laisser une action plus libre aux communes que cette loi se proposait d'émanciper. Du moins, il est incontestable qu'elle n'a pas voulu conférer au pouvoir exécutif des droits plus considérables que ceux dont il était en possession. Or, sous l'empire des décrets du 30 frim. an 13 et du 24 août 1812, les conseils municipaux avaient le droit de voter le traitement des receveurs municipaux au chiffre qu'ils jugeaient convenable, sauf au gouvernement à régler définitivement le chiffre de ce traitement pour chaque ville en particulier. Il y avait, il est vrai, des tarifs de remises proportionnelles; mais ces tarifs, d'après l'art. 2 du décret du 24 août 1812, n'étaient qu'énonciatifs du maximum des traitements: les conseils municipaux avaient donc le droit de voter en deçà des limites fixées par ces tarifs. A ce système les ordonn. de 1839 ont substitué des traitements dont la quotité est déterminée par avance et d'une manière uniforme pour toutes les villes, sans distinction des cas et des circonstances. Cette mesure générale et réglementaire enchaîne le vote des conseils municipaux; c'est une atteinte réelle à leur indépendance; c'est le renversement des principes consacrés par la loi du 18 juill. 1837. Et ce n'est pas en ce point seulement que cette loi a été méconnue. Son art. 39 donne au gouvernement le droit de porter d'office une allocation dans un budget communal dans deux cas seulement : si le conseil municipal n'alloue pas les fonds exigés pour une dépense obligatoire, ou s'il n'alloue qu'une somme insuffisante. Eh bien! dans l'espèce, la somme de 3,600 fr., allouée par conseil municipal de la ville d'Orléans, n'était pas insuffisante; c'était le traitement habituel depuis 1815; le receveur municipal en exercice ne réclamait pas; il était satisfait de ses émoluments comme la ville était sa

de communes ont néanmoins fait entendre des réclamations. Mais le conseil d'État a maintenu l'application de ces ordonnances et décidé que la commune qui s'est refusée à comprendre sur son budget le traitement du receveur municipal, établi suivant les bases arrêtées par les ordonnances des 17 avril et 23 mai 1839, en alléguant l'illégalité de ces ordonnances, n'est pas recevable à attaquer par voie contentieuse l'ordonnance royale qui, en réglant son budget, y a inscrit d'office ce traitement, lorsque cette ordonnance est régulière en la forme et qu'elle fait une juste application des règlements (ord. cons. d'État, 15 juin 1841) (1).

tisfaite de ses services. Quand et comment a été constatée l'insuffisance de l'allocation? Le ministre de l'intérieur a-t-il fait une information administrative à cet égard? Nullement. L'allocation a été jugée insuffisante, par cela seul qu'elle n'était pas conforme aux tarifs adoptés par les ordonnances réglementaires de 1859!

L'art. 39 de la loi du 18 juill. 1837 a reçu une autre infraction. Aux termes de cet article, si la dépense obligatoire que le conseil municipal a refusé de voter, ou pour laquelle il n'a voté qu'une somme insuffisante, est une dépense annuelle et variable, elle doit être inscrite d'office pour sa quotité moyenne pendant les trois dernières années. S'il s'agit d'une dépense annuelle et fixe de sa nature, ou d'une dépense extraordinaire, elle doit être inscrite pour sa quotité réelle. Or le traitement des receveurs municipaux est une dépense annuelle et variable. La loi du 18 juill. 1837 l'a compris de la sorte. Ainsi, le traitement et les frais de bureau des commissaires de police sont, comme le traitement des receveurs municipaux, une dépense obligatoire; mais ces dépenses ne le sont pas au même titre l'une, quoique mise à la charge des communes, est en réalité ure dépense d'intérêt général; aussi est-elle de sa nature fixe et annuelle; a loi la règle sans l'intervention de l'autorité municipale. L'autre, au contraire, est essentiellement locale, c'est à l'autorité municipale qu'il appartient de la régler, sous le contrôle du gouvernement. De là vient que l'art. 30 de la loi précitée, dans la nomenclature des dépenses obligatoires pour les communes, énonce seulement (n° 6) le traitement du receveur municipal, tandis que, après avoir énoncé (no 8) le traitement et les frais de bureau des commissaires de police, il ajoute : « tels qu'ils sont déterminé par les lois. »>

Le ministre de l'intérieur, consulté sur le mérite du recours de la ville d'Orléans, a été d'avis qu'il fût déclaré non recevable, comme tendant à l'annulation, par voie contentieuse, d'un acte d'administration; et quant au fond le ministre a dit :-« Antérieurement à la loi de 1857, le gouvernement usait sans contestation du droit de nommer les receveurs municipaux et de fixer leur traitement; et il usait de ce droit non-seulement par voie de mesure individuelle, mais aussi par voie de mesure générale et réglementaire, témoin les décrets du 30 frim, an 13 et du 24 août 1812. La loi du 18 juill. 1837 n'a rien changé à cet état de choses: son art. 65 confirme expressément le droit de nomination et règle son exercice. S'il n'y a pas de disposition formelle en ce qui concerne la fixation du traitement, peut-on conclure de ce silence que la loi a voulu modifier sur ce point les attributions du gouvernement? Un pareil système est inadmissible. La raison naturelle et vraie du silence gardé par le législateur, quant à cet objet, c'est qu'il a voulu maintenir ce qui existait.

» Il est vrai que la ville d'Orléans soutient que le système adopté par les ordonnances de 1839 est le renversement de celui qu'avaient établi les décrets de l'an 13 et de 1812. Ainsi, sous l'empire de ces décrets, il n'y avait point de traitements déterminés à l'avance, pour toutes les villes du royaunie, sans acception des localités et des circonstances; il y avait seulement un maximum fixé; les conseils municipaux délibéraient, chaque année, avec pleine liberté dans les limites fixées par ce maximum; chaque année, le gouvernement appréciait les motifs qui avaient dicté ces votes, et réglait en conséquence le traitement du receveur municipal. - Tout cela, dit-on, est changé; les conseils municipaux sont opprimés sous le poids d'un niveau uniforme, qui enchaîne leur indépendance, qui rend illusoire leur droit de vote annuel. Mais ces plaintes manquent complétement de fondement : il est facile de le démontrer. Les ordonn. de 1859 donnent aux conseils municipaux la faculté d'augmenter ou de réduire les tarifs d'un dixième, suivant les exigences de la localité; ce qui, conséquemment, leur laisse la latitude d'un cinquième dans la fixation. C'est-à-dire que le gouvernement ayant, d'après le décret du 24 août 1812, le droit de régler définitivement les remises des receveurs municipaux, a dit aux communes, par les ordonnances de 1839:-« Voici comment je comprends l'attribution qui m'est conférée par le décret d'août 1812; je vous présente des tarifs que j'ai mûrement médités et que je juge devoir s'appliquer comme la règle la plus équitable dans la généralité des cas; délibérez, faites-moi vos propositions comme le décret du 24 août vous en donne le droit; seulement, je vous avertis que si vous dépassez de plus d'un dixième au-dessus ou au-dessous les tarifs que je crois raisonnables, je n'approuverai pas vos propositions, et je réglerai moi-même les remises, comme j'y suis autorisé. Posée dans ces termes, la question se simplifie beaucoup; la portée des ordonnances est,

899. Plusieurs circulaires du ministre de l'intérieur ont résolu la plupart des difficultés que ces ordonnances ont rencontré dans la pratique telles sont 1° celle du 22 avril 1839 (1), qui accompagnait l'envoi de l'ordonnance du 17 avr., et qui fait connaître

dès lors, parfaitement comprise; elles laissent aux conseils municipaux la faculté de proposer les traitements, et au gouvernement le droit de les régler. Le décret du 24 août 1812 est donc complétement respecté, dans son esprit comme dans ses termes. » - Quant à l'objection tirée de ce que le § 2 de l'art. 39 de la loi du 18 juill. 1837 n'aurait pas été observé, le ministre a répondu que la délibération du conseil municipal annexée au budget constatait que ce conseil avait été en position de faire entendre ses réclamations, et que le gouvernement avait statué en parfaite connaissance de cause.

La ville d'Orléans a répondu, sur la fin de non-recevoir, qu'elle était recevable à attaquer devant le conseil d'État, par la voie contentieuse, sinon les ordonnances réglementaires de 1839, au moins l'application qui lui était faite de ces ordonnances par celle du 12 fév. 1840; qu'ainsi il y avait lieu d'examiner si ces ordonnances, qui servaient de base à celle qui lui était spéciale et qui lui faisait grief, étaient conformes aux lois; que la jurisprudence de la cour de cassation attestait que l'autorité judiciaire, avant d'appliquer les règlements émanés du pouvoir exécutif, a , avait le droit et le devoir de rechercher si ces actes étaient conformes à la loi; que le conseil d'État était nécessairement investi du même droit; que, du reste, dans plusieurs circonstances, il avait annulé, comme contraires à la loi, des ordonnances royales contenant des dispositions générales et réglementaires; qu'ainsi une ordonnance rendue au contentieux a déclaré qu'une ordonnance royale du 6 déc. 1826, contenant un réglement pour le mont-de-piété de Strasbourg, n'avait pu déroger au droit commun sur les juridictions, et attribuer à l'autorité administrative la connaissance d'une contestation qui appartenait à l'autorité judiciaire; que, dans un autre cas, le conseil d'État, à l'occasion d'un recours introduit par la voie contentieuse, a examiné la légalité contestée d'une ordonnance royale du 31 juill. 1833, contenant règlement des eaux de la rivière d'Iton et de ses affluents dans le département de l'Eure.

M. Boulatignier, commissaire du roi, a présenté sur la fin de non-recevoir les observations suivantes : - «Un des points les mieux fixés de la jurisprudence du conseil d'État, c'est que les ordonnances royales ou les décisions ministérielles relatives à la fixation du budget de l'État sont des actes du pouvoir exécutif, qui engagent la responsabilité ministérielle, et qui ne peuvent donner lieu à un recours au conseil d'État par la voie contentieuse. Cette doctrine ne doit-elle pas s'appliquer aux ordonnances royales qui règlent les budgets communaux, lesquels sont en quelque sorte des annexes du budget général de l'État? Je ne partage pas cette opinion. Sans doute, les finances départementales et communales sont une partie des finances publiques, et pour ainsi dire des annexes des tinances générales; mais si des liens intimes rattachent à l'État les déparpartements et les communes, il est incontestable que ces associations territoriales ont leur indépendance vis-à-vis de l'État, et qu'à côté de leurs obligations, la législation, surtout celle de ces dernières années, leur a constitué des droits et des garanties. On ne peut donc pas dire d'une maDière absolue qu'une ordonnance royale qui règle un budget municipal ne peut être attaquée devant le conseil d'Etat par la voie contentieuse. On pourrait attaquer par la voie contentieuse une ordonnance royale qui, en réglant un budget communal, y aurait inscrit d'office, en vertu de l'art. 59 de la loi du 18 jaill. 1837, une dépense que le gouvernement considérerait comme obligatoire pour la commune et à laquelle celle-ci contesterait ce caractère. La jurisprudence du conseil d'État fournit plusieurs précédents favorables à cette opinion. Dans diverses circonstances, le conseil n'a pas fait difficulté d'examiner si des dépenses imposées aux villes par le gouvernement rentraient dans la catégorie des dépenses obligatoires. Ainsi, l'année dernière, le conseil a eu à statuer sur un recours formé par la ville d'Avranches contre un arrêté du préfet de la Manche, qui avait inscrit d'office au budget de ladite ville le traitement du desservant de l'église Saint-Saturnin, érigée en chapelle par un décret du 20 juin 1812. La décision qui est intervenue, à la date du 30 juill. 1840, constate que le conseil est entré dans l'examen du fond de l'affaire, et que la requête de la ville d'Avranches n'a été rejetée que parce qu'il a été reconnu que celle dépense était vraiment à la charge de la commune. On pourrait aussi attaquer devant le conseil d'État, par la voie contentieuse, une ordonnance royale qui, en inscrivant d'office dans un budget communal une dépense dont le caractère obligatoire ne serait pas contesté, n'aurait pas suivi les formalités prescrites par la loi pour cette inscription. Enfin on pourrait même attaquer devant le conseil d'État, par la voie contentieuse, une ordonnance qui, en fixant le chiffre d'une dépense obligatoire, se serait écartée des bases établies par la loi ou par les règlements généraux pour la fixation de cette dépense.

» Dans l'espèce, la ville d'Orléans ne nie pas que le traitement de son receveur municipal ne soit pour elle une dépense obligatoire; elle ne se plaint pas que l'ordonnance du 12 fév. 1840 ait fait une application mauvaise des ordonnances réglementaires des 17 avril et 23 mai 1859; elle se plaint seulement que les formalités prescrites par le § 2 de l'art. 39 de TOME IX.

les vices de la législation antérieure, les raisons qui ont déterminé l'adoption d'un nouveau système, relativement au traitement des receveurs, l'esprit général dans lequel cette ordonnance a été conçue et le sens de chacune de ses dispositions en particu

la loi du 18 juill. 1837 n'aient pas été suffisamment remplies; surtout elle se plaint de la somme à laquelle le traitement de son receveur municipal a été fixé en exécution des ordonnances de 1839, c'est-à-dire, en réalité, qu'elle conteste la légalité de ces ordonnances. - Quant à l'inobservation des règles prescrites par le deuxième paragraphe de l'art. 39, je pense que dans l'affaire actuelle elle n'est pas réelle. Si le conseil municipal d'Or léans s'était borné à porter à son budget le traitement du receveur municipal, sans doute le ministre de l'intérieur, avant de faire augmenter d'office le taux de ce traitement, aurait dû en référer au conseil, lui exposer les motifs qui ne permettaient pas au gouvernement de maintenir l'allocation proposée et le mettre en demeure de faire une autre proposition. Mais il ne faut pas oublier que le conseil municipal ne s'était pas borné à l'in scription d'un chiffre au budget; il avait motivé cette inscription dans une délibération spéciale, délibération qui était en réalité une protestation contre la légalité et la convenance des ordonnances de 1859, dont le ministre avait démontré le caractère légal et l'utilité, dans la circulaire du 22 avril. Dans une telle situation, à quoi pouvait servir un renvoi au conseil municipal? Sa pensée certaine, invariable, était connue. - Quant à la légalite des ordonnances de 1859, cette question ne peut être soumise au conseil d'État par la voie contentieuse. Il est vrai que l'autorité judiciaire, lorsqu'elle est appelée à appliquer une peine pour l'inobservation des règlements administratifs, se croit obligée d'examiner si ces règlements ont été rendus par l'autorité administrative dans la limite de ses attributions légales; mais c'est là une règle de jurisprudence criminelie qui n'est pas applicable aux litiges administratifs. Dans la sphère du contentieux administratif, le conseil d'Etat peut ou plutôt doit examiner la légalité d'une ordonnance spéciale à tel individu ou à tel établissement qui se dit lésé dans ses droits par cette ordonnance: c'est là ce qui a été fait dans les affaires rappelées par l'avocat de la ville d'Orléans. Il s'agissait alors d'ordonnances rendues dans la forme des règlements d'administration publique, mais qui n'avaient pour objet que des intérêts individuels. Quant à des règlements d'administration publique proprement dits, c'està-dire à des acles réglementaires embrassant une généralité d'intérêts, le conseil d'Etat n'en a jamais annulé un seul comme illégal.

» En résumé, l'ordonnance du 12 fév. 1840 est régulière en la forme; au fond, elle est basée sur les ordonnances des 17 avril et 23 mai 1839; elle a fait une application irréprochable de ces ordonnances; la ville d'Orléans est donc non recevable à l'attaquer par la voie contentieuse. Si cette ville et d'autres persistent à croire que les ordonnances de 1839 n'ont pas le mérite que le gouvernement s'était flatté de leur donner, qu'elles adressent leurs réclamations au ministre de l'intérieur; leurs griefs (elles n'en peuvent douter) seront par lui examinés avec le soin le plus scrupuleux, et s'ils sont reconnus suffisamment graves, des modifications pourront être apportées aux règlements actuels. >>

LOUIS-PHILIPPE, etc.; Vu la loi du 11 frim. an 7, l'arrêté des consuls du 4 therm. an 10, le décret du 30 frim. an 13, le décret du 24 août 1812, la loi du 18 juill. 1837, art. 30, 39 et 65; - Vu les ordonn. des 17 avril et 23 mai 1839; Considérant que notre ordonn. du 12 fév. 1840, en réglant pour cet exercice le budget de la ville d'Orléans, a fixé, par la disposition attaquée, le montant des remises à allouer au receveur municipal, sur le vu de la délibération susvisée du conseil municipal de ladite ville, et que dans cette disposition, notredite ordonnance a fait une juste application des ordonnances réglementaires des 17 avril et 23 mai 1839, qui déterminent le traitement des receveurs municipaux; Art. 1. La requête de ladite ville d'Orléans est rejetée. Du 15 juin 1841.-Ord. c. d'Ét.-MM. Boulay, rap.-Boulatignier, concl.

(1) 22 avril 1859. - Envoi d'une ordonnance relative à la fixation des remises des receveurs des communes et des établissements de bienfaifaisance. Instructions.

Monsieur le préfet, j'ai l'honneur de vous adresser ci-jointe une copie d'une ordonnance royale, en date du 17 de ce mois, qui détermine de nouvelles bases pour la fixation des traitements des receveurs des communes et des établissements de bienfaisance. Pour vous mettre à même d'assurer la bonne exécution de cette mesure, je vais entrer avec vous dans quelques explications détaillées sur les circonstances qui l'ont provoquée, l'esprit général dans lequel elle a été conçue, et le sens de chacune de ses dispositions en particulier. Vous savez, monsieur le préfet, que ce n'est guère qu'en l'an 7 que le gouvernement, en traçant quelques règles pour la nomination des receveurs des communes, s'occupa aussi de la fixation du traitement de ces comptables. La loi du 11 frim. an 7 attri bua la recette des communes aux percepteurs des contributions directes (art. 30), celle des municipalités, au secrétaire de la mairie (art. 53); enfin celles des communes qui formaient à elles seules un canton, à un préposé spécial nommé par l'administration municipale (art. 35). Dans le premier cas, c'est-à-dire quand la recette était attribuée au percepteur, ce comptable recevait pour ce service, sur les centimes spécialement al

42